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【新冠肺炎與第五個現代化.十二】公共衛生體系缺陷因何導致?/《香港01》/陳美霞常務理事


突如其來的疫情,三千多人的死亡,洶湧而來的新冠肺炎(俗稱武漢肺炎)疫情是一起嚴重的公共衛生危機,也是對中國治理體系和治理能力(第五個現代化)的一次大考。面對這場病毒肆虐的危機,人們不禁會問:過去的17年時間裏,中國應對突如其來的重大疫情有了哪些切實的進步?還存在哪些亟待修補的短板甚至盲區?中國又該從還處於拉鋸戰中的新冠肺炎疫情中反思什麼?

中共總書記習近平指出,這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染範圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。鑑於此 ,如何總結與反思這場肺炎疫情,就顯得尤為重要。《香港01》就此刊登系列文章,系統反思中國當前的治理體系和治理能力。

本文為系列文章第十二篇。

新冠肺炎(俗稱武漢肺炎)在全球確診病例已突破10萬例、死亡超過3千人,疫情嚴峻程度超越2003年的嚴重急性呼吸道症候群(SARS),而兩岸的防疫體系在疫情面前卻顯得相對被動,只能順着情勢做滾動式管理,見招拆招。

兩岸公共衛生體系歷經過2003年SARS經驗後,為何在2020年遭遇新冠肺炎來襲,醫療體系仍承受龐大壓力?社會大眾人心惶惶,恐懼造成搶購、囤貨混亂。《香港01》專訪長期關心兩岸公衛體系的台灣公共衛生促進協會常務理事陳美霞,探討兩岸公共衛生體系在1980年代逐漸轉向醫療重於預防、醫療體系市場化,所導致的制度缺陷。

 
陳美霞教授長期關注兩岸公衛體系,點出兩岸目前制度的缺陷。(台灣衛生促進協會提供)

陳美霞教授長期關注兩岸公衛體系,點出兩岸目前制度的缺陷。(台灣衛生促進協會提供)

 
 
 
 

面對疫情 捉襟見肘

2月3日晚間,第一批武漢台商包機回台。次日,中央流行疫情指揮中心的記者會上,一夜未闔眼的台灣衛福部長陳時中宣布有一名台商確診時,一度哽咽,忍不住拭淚,成為台灣對抗新冠肺炎疫情的經典一幕;中國大陸最前線抗疫的醫護人員,更是傳出一天只睡3個小時,累得倒地而睡,穿紙尿褲以爭取時間等,照片流出,也引發許多網友心疼。

在抗疫的日子裏,恐懼、埋怨、緊張和感謝,在這些龐雜的情緒外,有人提出疑問,從2003年抗SARS的經驗,到現在的新冠疫情,為何兩岸公衛體系皆未能對傳染病的防治遊刃有餘地處理?這問題,陳美霞早在2001年就關注到了。

「這次的疫情,可以看到兩岸都是一樣的,事前工作沒有做好。」陳美霞分析,公共衛生體系有兩端,一端是預防,一端是治療,整個是連在一起的體系。但是兩岸在醫療體系走向「市場化」的同時,越來越忽略預防端,而側重關注醫療端,造成醫療體系莫大的壓力。這是兩岸共有的問題。

 
這次面對新冠肺炎,兩岸的醫療體系都面臨龐大壓力。圖為台灣流行疫情指揮中心指揮官、衛福部部長陳時中。(洪嘉徽/多維新聞)

這次面對新冠肺炎,兩岸的醫療體系都面臨龐大壓力。圖為台灣流行疫情指揮中心指揮官、衛福部部長陳時中。(洪嘉徽/多維新聞)

 

陳美霞以台灣為例,指出:「預防端和醫療端應該是連在一起的系統,預防端應該有一個像陳時中一樣的指揮官。」陳美霞舉例,理想的狀況是,預防的部門在100個疑似病例中裏面發現有20個特別嚴重的個案,再交給醫療部門治療,分擔醫療端的壓力,「醫療端其實該處理的只有治療,這是一個連在一起互相配合的體系。如果這個體系有運作健全,現在的陳時中就不會有這麼大的壓力,一個人扛下一個巨大的重擔,而是有一整個體系在支持他。」在醫療前面,大量的防治工作沒有準備好,才會造成醫護人員們難以負荷的辛苦和民眾的恐慌。

驚惶失措,其實不是兩岸防疫作戰一直以來的樣子。陳美霞提到,或許很多人不知道,兩岸公衛體系在杜絕傳染病的路上,其實都曾有過耀眼的成績。

倒退與逆轉:重醫療輕預防

從1950年代到1970年代,當時有許多比新型冠狀病毒致死率更高的急性、慢性傳染病橫行於兩岸;中國大陸卻在這段期間成功消滅了性病,控制鼠疫、瘧疾、血吸蟲病、霍亂、天花等疾病的侵害。同樣地,台灣也成功對抗霍亂、痢疾、瘧疾、日本腦炎、小兒麻痺等傳染病,讓它們幾乎在台灣絕迹。

但是這樣身經百戰、功勛彪炳的體系,為何被SARS和新冠肺炎攻破?陳美霞點出,兩岸在過去30年間,都經歷了大逆轉和大倒退,那就是公衛體系醫療化加上醫療體系市場化,這是公衛體系因而弱化的過程。

1950年代到1970年代,大陸在毛澤東主政時期發展出一個以預防為主、醫療為輔的創新醫療衛生體系。這一體系包括:發展人民公社之下建立合作醫療制度;以赤腳醫生(接受過基礎醫療且通過測試的農村醫療人員)負責基層衛生;群眾運動與公共衛生互相結合;中醫與西醫互相配合。

 
赤腳醫生在過去農村醫療和傳染病預防扮演重要的角色。(翻攝網絡)

赤腳醫生在過去農村醫療和傳染病預防扮演重要的角色。(翻攝網絡)

 

1978年開始的市場改革,帶給中國大陸經濟快速發展,同時也讓農村公社制度解體,毛澤東時期的衛生政策和原則被拋棄,醫療衛生事業的重點轉為「醫療為主,預防為輔」。公衛體系開始不再注重群眾運動,而專注在醫療技術;赤腳醫生消失,轉為提供醫療商品的鄉村醫生;醫療資源從農村流回城市。中國大陸醫療衛生體系的戲劇性變化,可謂是「大逆轉」。

2001年陳美霞撰寫論文《大逆轉:中華人民共和國的醫療衛生體制改革》,點出這個問題,而2005年大陸國務院發展研究中心提出「對中國醫療衛生體制改革的評價與建議」報告,批評改革開放以來的醫療制度走向產生的制度弊病,也揭示「問題根源在於商業化、市場化的走向違背醫療衛生事業發展的基本規律」,對此,陳美霞有很多感慨。

同樣地,台灣在1950年代到1970年代的政策也是以「預防勝於治療」為最高指導方針。陳美霞指出,當時台灣各個鄉鎮都建立衛生所,並賦予大量資源及人力,投入公立醫院的建設。但是1980年代後,政策也同樣有了令人扼腕的「轉向」:公衛體系的醫療化,加上政府使公立醫院自負盈虧,鼓勵私人資本投入醫療領域,使台灣的公衛體系同樣弱化了。

而從兩岸在SARS到新冠肺炎疫情的處理和恐慌中,就可看出當公衛體系側重醫療而輕忽預防,讓醫療端承受龐大壓力不堪負荷的情況。

 
大陸村醫對湖北返鄉被居家隔離的人員進行監測、追訪。(中新社)

大陸村醫對湖北返鄉被居家隔離的人員進行監測、追訪。(中新社)

 

公衛防疫 要以為人民主角

回到這次的疫情,陳美霞提到,不論是大陸將重點放在「火神山醫院8天內完工」、台灣將關注點放在醫療體系堪不堪負荷,都是焦點錯誤。因為防疫工作,從來主角就是人民而非醫療部門,基層防疫體系的健全,至關重要。

試想,如果當初新冠肺炎爆發開始,華南海鮮市場發現病毒之際,就由公衛體系的預防端送去化驗,及早做好預防工作;對小區居民狀況有全盤掌握的赤腳醫生,也能判斷居民的健康狀況,做好防疫隔離準備,現在或許會是一番不同的光景。

 
疫情也帶來恐懼,台灣民眾紛紛瘋搶口罩,也成為政府分配的難題。(AP)

疫情也帶來恐懼,台灣民眾紛紛瘋搶口罩,也成為政府分配的難題。(AP)

 

將眼光放回台灣,大家瘋搶口罩、政府政策不斷改變的「口罩之亂」也是完全可以避免的問題。其實從衛生所曾經在過去防疫扮演重要角色,但這次口罩之亂,第一時間選擇發放口罩的單位卻是健保合作的藥局而不是衛生所,就可看出醫療市場化的問題。

陳美霞指出,如果有長期耕耘地方的基層公共衛生組織,便能很快提出口罩短缺情況,讓資源妥善分配。「例如,衛生所的公衛護士可以透過引導召集大家清點各家的庫存,就可以在小區裏進行調配。由熟悉地方的基層公衛組織來做,很快可以調查出鄉鎮鄰里是怎麼樣一個情況,更可以特別關注小區裏有感染風險的人。」

有長期耕耘地方、與小區網絡熟悉的基層公衛組織,防疫就不至於顯得慌亂,恐慌、污名化病患等的問題就會減少,這是兩岸目前都缺失的重要一塊。陳美霞提到,她看到兩岸召開記者會、宣布確診病例等,都做得很認真,「這些都是宣傳工作而已,但公共衛生不只這一面」,陳美霞提醒,更多的是與民眾面對面的組織和教育工作,因為「人民才是公衛體系的主角」,她如是說。

在全球化時代下,人員流動頻繁,繼SARS、新冠肺炎之後,未來仍可能再出現新型的傳染病,甚至可能更險惡、規模更大,陳美霞認為,改善公衛體系醫療化、醫療市場化的問題,兩岸才能重拾過去防治傳染病輝煌成績,防疫工作也能更從容。

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